سیاست خارجی اینطور تعریف میشود که کشورها برای رسیدن به منافع ملی خودشان در محیط بینالملل، طیف گستردهای از ابزارها و روشها را در اختیار دارند. این طیف میتواند شامل ابزارهای سخت مثل قوه قهریه و جنگ تا پیوستن به اتحادها، استفاده از وابستگیهای اقتصادی متقابل، استفاده از ظرفیت سازمانهای بینالمللی، داوری بینالمللی، گفتوگو و میانجیگری و مذاکره شود. در این میان، «دیپلماسی» هنر استفاده از این ابزارها برای رسیدن به منافع ملی بدون رسیدن به نقطه توسل به زور است.
دستگاه دیپلماسی موفق، سیستمی است که بتواند هنرمندانه تشخیص بدهد برای رسیدن به منافع ملی در هر مقطعی چه ابزاری میتواند ما را در سریعترین زمان و با کمترین هزینه به هدف خودمان برساند. اولین ابزار مورداستفاده دیپلماتها مذاکره است؛ اما الزاماً در همه موضوعات مذاکره به کار نمیآید و شما برای اینکه بتوانید منافع ملی خودتان را تأمین کنید باید گاهی از ابزار دیگری استفاده کنید. در یک مطالعه موردی اگر بخواهیم به مسائل بین ایران و غرب (اتحادیه اروپا و به طور خاص سه کشور اروپایی و آمریکا) بپردازیم باید از دو منظر به نحوه مواجهه با این مسائل و حلوفصلش نگاه کنیم.
مسئله اول این است که هدف ما از حلوفصل مسائلمان با غرب چیست و این موضوع چه منفعت ملی برای ما دارد؟ مسئله دوم هم حول این محور تعریف میشود که چه ابزاری برای اینکه بتوانیم این مسائل را حلوفصل کنیم و به منافعمان برسیم مناسب است؟
چرا لزوم مذاکره با غرب کمرنگ شده است؟
روند مواجهه ایران با پرونده هستهای و غرب را میتوان در چهار دسته بررسی کرد تا روشن شود آیا این مسیر در آینده هم پاسخگو هست یا خیر؟
۱ – از بین رفتن فوریت ارجاع پرونده به شورای امنیت
در ابتدای دهه ۸۰، دلیل ورود به مذاکره با سه کشور اروپایی خطر ارجاع پرونده هستهای ایران از آژانس بینالمللی انرژی اتمی به شورای امنیت بود. در آن مقطع، همگرایی میان پنج عضو دائم شورای امنیت وجود داشت و اگر پرونده وارد شورای امنیت میشد، صدور قطعنامه علیه ایران تقریباً قطعی بود، اما امروز چنین شرایطی وجود ندارد. روسیه و چین با رویکرد آژانس و اروپاییها در قبال ایران مخالفاند و حتی ارجاع پرونده به شورای امنیت نیز به دلیل وتوی آنها عملاً کارکردی ندارد و از دستور کار خارج میشود. بنابراین آن فوریت و اضطراری که دهه ۸۰ وجود داشت، امروز دیگر مطرح نیست.
۲ – بیموضوع شدن قطعنامههای شورای امنیت و اسنپبک
در وضعیت کنونی، ایران به همراه روسیه و چین، اسنپبک و بازگشت قطعنامههای شورای امنیت را غیرقانونی اعلام کرده و اساساً آنها را به رسمیت نمیشناسد. از این منظر، قطعنامهای وجود ندارد که لازم باشد برای لغو آن وارد مذاکره شد. علاوه بر این، ابزارهای حقوقی و سیاسی دیگری نیز در سازمان ملل وجود دارد که میتواند مانع اجرای تحریمها شود. بنابراین فلسفه مذاکره با اعضای دائم شورای امنیت برای لغو قطعنامهها، موضوعیت خود را از دست داده است. آقای عراقچی هم پیش از فعالسازی اسنپبک گفت اگر این مکانیسم توسط اروپاییها فعال شود، حضورشان در پرونده اصلی ایران بیمعنا میشود و از این پرونده حذف خواهند شد.
۳ – پایان موضوعیت برجام و اهداف مرتبط با آن
برجام دیگر بهعنوان یک چهارچوب فعال وجود ندارد که هدف مذاکره، بازگرداندن طرفهای غربی به تعهداتشان باشد. نه بازگشت آمریکا به برجام موضوعیت دارد و نه جلوگیری از اسنپبک بهعنوان یک هدف عملی باقی مانده است. درنتیجه، اهدافی که در سالهای پس از خروج آمریکا از برجام، مبنای مذاکرات با اروپا و مذاکرات غیرمستقیم با آمریکا بود، عملاً منتفی شده است.
۴ – بیمعنایی اهداف جایگزین برای مذاکره با غرب
حتی اگر موضوع صدور قطعنامه جدید مطرح شود، باتوجهبه موضع روسیه و چین، چنین قطعنامههایی نیز احتمالاً در شورای امنیت با وتو مواجه خواهد شد و اثرگذاری واقعی نخواهد داشت. درمجموع، در شرایط فعلی هدف ملموس و مشخصی که بتواند توجیهکننده ورود دوباره ایران به مذاکره با غرب برای جلوگیری از تهدیدهای گذشته باشد، قابلشناسایی نیست.
لزوم ارزیابی نتیجۀ مذاکرات گذشته
مسئله به «کارآمدی ابزار مذاکره» برمیگردد؛ یعنی در دیپلماسی صرفِ داشتن هدف کافی نیست، بلکه باید دید ابزاری که برای رسیدن به آن هدف استفاده میشود تا چه حد نتیجهبخش بوده است؟ اگر هدف در تعامل با غرب، عادیسازی پرونده هستهای و رفع تحریمها بوده، باید سنجید آیا ابزار مذاکره توانسته این اهداف را محقق کند یا نه؟ همچنان بررسی تجربههای گذشته میتواند پاسخ روشنی به این سؤال بدهد که این ابزار چقدر کارآمد بوده است.
در مقاطعی، مذاکره با اروپاییها برای جلوگیری از ارجاع پرونده ایران به شورای امنیت انجام شد؛ اما نتیجه ارجاع پرونده به این شورا بود. در مرحله بعد، مذاکره با ۵+۱ برای لغو قطعنامهها و تحریمهای شورای امنیت انجام شد که حاصل آن برجام بود، اما این توافق نیز در عمل پایدار نماند و دوباره همان فشارها بازگشت. پس از آن، مذاکرات با آمریکا برای بازگشت به برجام و رسیدن به تعامل هستهای پیگیری شد که نهایتاً به جنگ منتهی شد. در این مقطع روشن شد ابزاری که تصور میشد مانع جنگ است، از سوی طرف مقابل برای زمینهسازی جنگ به کار گرفته شده و خود آنها نیز صراحتاً به این موضوع اذعان کردند. مذاکره با اروپاییها برای جلوگیری از اسنپبک نیز به نتیجه مطلوب نرسید. مجموعه این تجربهها نشان میدهد در طول دو دهه گذشته، نتیجهبخش بودن ابزار مذاکره برای تحقق اهداف سیاست خارجی ایران، دستکم محل تردید جدی است؛ اگر نگوییم در مواردی عملاً ناکارآمد بوده است.
نبود چشمانداز مشخص از سوی طرف مقابل
در وضعیت کنونی طرف مقابل اساساً چشماندازی برای تحقق اهداف مورد نظر ایران از مذاکره ارائه نمیکند. اگر هدف، لغو تحریمهای یکجانبه آمریکا یا اتحادیه اروپا یا رسیدن به یک تعامل هستهای باشد، طرف مقابل چنین افقی را حتی ترسیم هم نمیکند. چه بسا که برعکس، پیششرطهایی را مطرح میکند که شامل چشمپوشی ایران از حقوق کامل خود در استفاده صلحآمیز از انرژی هستهای یا محدود کردن توان نظامی است، بدون آنکه در مقابل، وعده مشخصی درباره لغو تحریمها یا کاهش فشارها بدهد. در چنین شرایطی، کارکرد مذاکره برای تأمین منافع ملی بیش از پیش مبهم و محل سؤال میشود.
خطر استفاده نابجا از ابزار مذاکره
نباید از این نکته غافل شد که استفاده نادرست از ابزار دیپلماسی میتواند نهتنها نتیجهبخش نباشد، بلکه آسیبزا نیز باشد. طرف آمریکایی بهصراحت نشان داده ابزاری که طرف مقابل را پای میز مذاکره بیاورد، هرگز کنار گذاشته نخواهد شد؛ چراکه اگر یکبار تحریم یا تهدید به جنگ مؤثر واقع شده، در دفعات بعد نیز میتواند همان کارکرد را داشته باشد. در چنین شرایطی، نشستن پای میز مذاکره تحت فشار تحریم یا تهدید، این پیام را به طرف مقابل منتقل میکند که این ابزارها باید حفظ شوند. نتیجه چنین مذاکراتی نه کاهش سایه جنگ است و نه لغو تحریمها.
گزینههای جایگزین
این واقعیت که مذاکره در شرایط فعلی کارآمد نیست، به معنای بنبست نیست. ابزارهای متنوعی غیر از مذاکره و سازش وجود دارد که میتواند هم فشار تحریمی و تهدیدی را کاهش دهد و هم شرایط را برای مذاکره از موضع برابر یا حتی بالاتر فراهم کند. از جمله این ابزارها، استفاده از ظرفیت سازمانهای بینالمللی و همراهی روسیه و چین در پرونده هستهای است؛ ظرفیتی که بخشی از آن در حال اجراست و در سال جاری میلادی آثار ملموستری خواهد داشت و میتواند مانع اجرای مؤثر قطعنامههایی شود که غرب مدعی بازگشت آنهاست. همچنین بهرهگیری از نهادهای نوظهور بینالمللی مانند بریکس، از جمله استفاده از پیامرسانهای مالی جدید، میتواند وابستگی به دلار و سوئیفت را کاهش دهد و ابزار تحریم را بیاثر کند. ایجاد وابستگی اقتصادی با همسایگان، استفاده از میانجیها و مجموعهای از ابزارهای دیگر نیز در همین چهارچوب قابل تعریف است. مجموع این اقدامات میتواند شرایطی ایجاد کند که اگر قرار است مذاکرهای انجام شود، از موضع برابر یا از موضع برتر صورت بگیرد؛ رویکردی که در تاریخ دیپلماسی ایران نیز بیسابقه نیست.