بیست و دو سال از ملی شدن بخش بانکداری ایران متعاقب انقلاب اسلامی، نخستین بانک خصوصی با خدمات کامل بانکی- بانک کارآفرین- روز ۲۶ دسامبر ۲۰۰۱ پس از ماهها انتظار، اجازه فعالیت را از بانک مرکزی دریافت کرد.
دو تقاضای دیگر- بانک اقتصاد نوین و بانک پارسیان- مورد قبول واقع شده است و انتظار میرود خیلی زود شرط دریافت جواز فعالیت را که داشتن حداقل سرمایه دویست میلیارد ریال (۲۵ میلیون دلار) است کسب کند. طبق گزارشها ۴۴ مؤسسه خصوصی دیگر خواستار دریافت جواز فعالیت به عنوان بانک خصوصی شده اند. دو بانک دولتی- بانک صادرات و بانک رفاه کارگران- برای اینکه از قافله عقب نمانند تمایل خود را به خصوصی شدن اعلام کرده اند. تب تأسیس بانکهای خصوصی، انعکاس به ستوه آمدن مردم از نظام بانکی دولتی است که به شدت تحت کنترل غیررقابتی و توسعه نیافته است و در آن سوء مدیریت و نظارت ناکافی بهطور شابع مشاهده میشود. نقایص این سیستم که هر روز آشکارتر میشود و نگرانیهای بجای مدیران از ناکارآمدیهای آن باعث شده نوسازی سیستم بانکی و تغییر ساختار آن در برنامه نوسازی اقتصادی دولت آقای خاتمی یک اولویت باشد.
اگرچه نیاز به اصلاحات نظام بانکی سالها احساس شده و تحلیلگران داخلی و خارجی بر آن تأکید کرده اند، یک مجموعه موضوعات و مسائل قانونی و نیز فشارهای گروههای قابل نفوذ توجه جدی به بانکداری خصوصی را تا کنون به تعویق انداخته است.
قبل از انقلاب سیستم بانکی شامل ۳۶ بانک دولتی، خصوصی، خارجی و سرمایهگذاری مشترک با هم و نظام بانکی خارج کشور رقابت میکردند. پس از پیروزی انقلاب، دولت موقت با هدف جلوگیری از فروپاشی فوری این سیستم خیلی سریع نظام بانکداری خصوصی را ملی اعلام کرد.
شورشهای انقلابی، خروج سرمایهها به میزانی قابل ملاحظه از بانکها، خروج بسیاری از صاحبان بانکهای خصوصی و مدیران این بانکها از ایران، دلائی این امر معرفی شد. طی حکم ویژه ای که شورای انقلاب در ماه مه ۱۹۷۹ صادر کرد، نهادهای مالی باقیمانده، به شش بانک تجاری و سه بانک تخصصی گروهبندی، ملی و تغییر سازمان داده شدند. شورای پول و اعتبار اندکی بعد نرخ سود سپردهها و وامها را کاهش داد و واژه بهره را به «حداقل سود تضمینی» که به سپردهگذاران در بانکها پرداخت میشود و «حداقل حقالزحمه» خدمات که از استقراضکنندگان میگرفت، تغییر داد.
در دوران تدوین قانون اساسی، نیروهای پیروز ترتیبی دادند که پیشنویس نهایی قانونی اساسی، ضدسرمایه داری و ضدبازار شود. بدین ترتیب، اصل ۴۴ قانون اساسی، بهروشنی، بخش بانکداری را در انحصار دولت قرار میدهد. اندکی بعد، با تغییر ساختار قدرت، حرکتی جدید به سوی اسلامی کردن کامل نظام بانکی آغاز شد و شدت گرفت. پس از یک روند طولانی حقوقی، بانکداری بدون ربا، نهایتاً در اوت ۱۹۸۳ تصویب شد و از بیستم مارس ۱۹۸۴، اجرا شد.
مهمترین اهداف این قانون جدید عبارت بودند از:
الف- نشر مناسب پول و اعتبار به هدف ایجاد اقتصادی سالم، پیشرو و عادلانه.
ب- بهره گیری از ابزارهای پولی برای تأمین اهداف ملی جمهوری اسلامی (از جمله محو فقر و رسیدن به خودکفایی ملی) و …
ج- حفظ ارزش پول ملی و برقرارای تعادل تراز پرداختها.
یک مجموعه «قوانین اسلامی تأمین مالی» به هدف جهت دادن به مبادلات بانکی در قانون جدید وارد شد. طبق این قوانین هر گونه دریافت یا پرداخت، نرخ ثابت یا از پیش تعیین شده سود، ممنوع است. نظام شریک شدن در سود و ضرر بین بانک و سپرده گذار و وام گیرنده، طبق فرمولی از پیش تعیین شده باید جایگزین نظام بهره میشد. هیچیک از دو طرف نباید بدهکار یا بستانکار تلقی میشد بلکه هر دو طرف در یک سرمایهگذاری مشترک، شریک محسوب میشدند. جالب توجه اینکه قانون سال ۱۹۸۳ نه ربا را تعریف کرد و نه بین آن و سود عادی بانک (بهره) تمایزی قائل شد.
پارادایم جدید
با توجه به الزام قانونی انجام امور تجاری طبق قوانین خاص اسلامی، اما بدون تجریه عملی قبلی یا الگویی عملی، بانکهای ملی و اسلامی شده ایران به تدریج سوددهی و انعطاف و در مجموع وضعیت مناسب خود را از دست دادند.
بدین ترتیب بهرهای که به سپرده گذاریهای بانک پرداخت میشد، اکنون نرخ موقت و سودی که از وامگیرندگان گرفته میشد، حداقل نرخ مورد انتظار سود برای تسهیلات اعطایی نام گرفته بود. در فراسوی این تغییر ظاهری آنچه متعاقباً در عمل اتفای افتاد، همان دادوستد قدیمی بانکی بود که تحت نام اسلام صورت میگرفت و بانکها به عنوان مراکز مالی دولت مرکزی فعالیت میکردند.
کاملاً مشخص بود که اسلامی شدن صرفاً در ظاهر صورت گرفته است. طبق این قانون، در عمل طی هجده سال گذشته نرخهای اعلام شده «سود» که بهطور مرتب به سپردهگذارها پرداخت میشده، همواره «موقت» با مجموع نهایی وابسته به میزان ضرر یا سود بانک طی آن سال بوده است. با این حال در هیچ یک از سالهای ٢٠٠١-١٩٩۴، سود نهایی با سود موقت تفاوتی نداشته و در این میان سود یا ضرر بانک در آن سال هیچ تأثیری بر پرداختها نداتشه است. همچنین از هیچیک از سپردهگذارها خواسته نشده تا با پسدادن بخشی از سود موقتی که دریافت کرده اند، ضرر بانک را جبران کنند.
در تمام این سالها، تنها یک استثناء توسط یک بانک- بانک مسکن-و فقط برای یک سال (٢٠٠۴) وجود داشته است. در سال یاد شده، سپرده گذارها بر مبنای عملکرد بهتر از حد معمول ادعا شده از سوی بانک، مقدار بیشتری سود دریافت کردند، تمام بانکها، صرفنظر از اندازه، محل جغرافیایی یا کارایی خاص خود، همواره مقدار سودی را که از پیش وعده داده بودند، پرداخت کردند. همچنین هیچ بانکی مجبور نبوده تفاوت نرخ سود سپردههای کوتاه مدت، میان مدت و بلند مدت را توجیه کند.
از سوی دیگر، نرخهای سود هرگز تحت تأثیر رونق یا رکود اقتصای سالهای مختلف قرار نگرفته اند. برای تعیین سهم سود بانک و صاحبان حساب، هیچ شیوه حسابرسی اعلام یا استفاده نشده است. سپردهگذارها به عنوان طرفهای ذینفع در تراز بانک، هیچ گزارش روشنی از سود و زیان بانک، دریافت نکرده اند، سپرده گذاران هیچ کنترلی بر عملیات بانکی و هزینههای زیاده از حد بانکها ندارند.
در زمینه وامگیرندگان نیز سیستم بانکی بسیار مبهم عمل کرده است. از ٩ نوع تأمین مالی که اغلب از سوی بانکهای تجاری مورد استفاده قرار میگیرد، در شصت درصد موارد فرایند اعتباردهی تحت حیطه «فروش اقساطی» صورت گرفته که فرض میشود نزدیکترین شکل بانکداری متعارف با بهره است. تمام انواع دیگر شیوههای وامدهی به جزء وامهای اندک بدون سود، عمدتاً در ماهیت موهوم و واهی بوده اند.
از طرف دیگر، بانکها بهعنوان شرکای مشتریهای وامگیرنده خود، بر نحو مصرف پول وامداده شده یا میزان ضرر و سود این وام هیچ کنترلی نداشته اند. تاکنون هیچ یک از ضررهای حاصل از سرمایهگذاری غلط یا پولهای وامداده شده، متوجه بانکها نشده است. در واقع عدم بازپرداخت بدهیها توسط وام گیرندهها، موجب جریمههای سنگین این افراد شده است. سود پرداخت شده به بانکها نیز هزینه تجاری برای اهداف مالیاتی در نظرگرفته شده و توجهی به سود یا زیان شرکت یا فرد وامگیرنده نمیشود.
در نهایت باید گفت سود یا زیان بانکها در سرمایهگذاریهایی که در طرحهای عمومی نظیر (سدها، جادهها، حملونقل عمومی و …) میکنند هرگز حتا بهشکل تقریبی نیز محاسبه نشده است.
مالکیت دولتی سیستم بانکی، مشکلات خاص خود را داشته است. بانکهای تجاری و تخصصی از سوی مدیران و هیأت مدیرههای منتخب از سوی دولت اداره شده اند و این انتخابها بر مبنای دانش و تخصص مالی و علمی نبوده است. همچنین این بانکها بر عملیات روزانه خود تحت قوانین و مقررات بانک مرکزی و سیاستهای آن عمل میکنند. در نتیجه آنها از تصمیمگیریهای آزادانه یا ایجاد فرصتهای مناسب محرومند. بانک مرکزی که تحت رهنمودهای شورای پول و اعتبار عمل میکند توصیههای زیر را مطرح کرده است:
١- نرخهای «سود» پرداخت شده به سپردهگذاران برای مدتهای مختلف کمتر از یک سال تا پنچ سال و
٢- نرخهای سود گرفته شده از وامگیرندگان در فعالیتهای مختلف (مثلاً کشاورزی، صنعت، ساختوساز، صادرات و تجارت).
در ده سال گذشته، نرخهای پرداخت شده به سپردهگذاران از شش درصد برای یکسال یا کمتر تا ١٨٫۵ درصد برای سپردههای پنج ساله بوده است. نرخهای سود گرفتهشده از مشتریها از شش درصد در کشاورزی تا ٢۵ درصد در تجارت و بازرگانی تغییرات یافته است. همچنین تا همین اواخر، سقف کل وامدهی طی یک سال برای هر بانک، از سوی بانک مرکزی تعیین میشد. بانکهای ملی شده نه تنها مجبور بودهاند مقداری ذخیره در بانک مرکزی داشته باشند بلکه همواره وادار شده اند به تأمین کسری بودجه سالیانه دولت کمک کنند.
با آنکه ملی شدن نظام بانکی، سپردهگذاران را در برابر ورشکستگی احتمالی بانکها مصون کرده (از طریق پوششدادن ضررهای بانکها در بودجههای سالیانه) اما ملی شدن این نهادها نقشی ساختاری داشته است. بانکها بهعنوان یک گروه همواره دچار کمبود نقدینگی و تعداد زیاد کارمندان بوده اند و مدیت آنها عموماً به دست افراد بی تجریه سپرده شده است. کسریهای مداوم بودجه، هیچ زمینهای را برای تزریق سرمایه به بانکها باقی نگذاشته است. البته سال ٢٠٠١-٢٠٠٢ در این زمینه یک استثنا محسوب میشود. در بودجه سال یاد شده پنج هزار میلیارد ریال برای این منظور در نظر گرفته شد.
همچنین تفاوت نسبتاً اندک بین نرخهای تعیین شده سپردهگذاری و وامگیری، هزینه بالای عملیات و مالیات بالای سود بانکها باعث بروز مشکلات عمیق مالی در نظام بانکی شده است. موضوع دیگر اینکه فشارهای وارده شده بر بانکها از بالا برای اعتباردهی به نهادهای دولتی اغلب یر شدت مشکلات مالی بانکها افزوده است.
نکته مهم دیگر اینکه برای افزایش کارآیی و سوددهی هیچ انگیزهای به بانکها داده نشده است. چون بازارهای سرمایه و پول از سوی یک نهاد اداره میشوند، کارآیی همواره کاهش یافته است. چون سود سپردهها ثابت است بانکها برای بهرهگیری بهتر از اندوختههای داخلی، انگیزه یا ابزاری در اختیار نداشته اند.
از سوی دیگر، اندک یا منفی بودن نرخ سودهای بانکی مربوط به سپردهها به فرار سرمایهها، دلالیهای بیش از اندازه در زمین و سرمایهگذاری در دلار و طلا انجامیده است. از آنجا که نرخهای سود وامدهی نیر ثابت بوده اند، هیچ انگیزه ای برای تخصیص بهتر منابع وجود نداشته است. همچنین تصمیمگیریهای مربوط به وامدهی اغلب تحت فشارهای سیاسی، دوستیها، پارتیبازیها یا دیگر شرایط غیرمعقولاته صورت گرفته است. بههمین دلیل بسیاری از اعتبارهای اعطاء شده هرگز به سیستم بانکی بازگردانده نشده است و بخش بزرگی از داراییهای سیستم بانکی به وامهایی تبدیل شدند که به این سیستم بازپس داده نشده اند.
بانکها برای بهبود وضعیت خود، از سقف وامدهی خود به بخشهای مختلف عدول کرده و این کار با نادیده گرفتن بخش کشاورزی (که در آن سود مجاز شش درصد بوده است) و انتقال دادن وامها به بخش تجارت و بازرگانی (که در آن نرخ سود قانونی ٢۵ درصد بوده ) انجام شده است. بانکها همواره وامگیرندگان عمده را به استقراض کنندگان کوچک ترجیح داده اند. یکی دیگر از راههای بسیار پر سود پول درآوردن برای بانکها، سرمایهگذاری در اورق قرضه بدون خطر و معاف از مالیات بوده که اوراق مشارکت نامیده میشود. این اوراق توسط نهادهای دولتی منتشر میشود. بانکها با اینکار، قصد بانک مرکزی در بهرهگیری از نقدینگی خصوصی اضافی در دست مردم را بدون نتیجه باقی گذاشته اند. اینکار بالاخره در سال ٢٠٠٢ ممنوع شد.
ترکیب ملی و اسلامی شدن بخش بانکداری به ایجا یک سیستم دوگانه مالی انجامیده است که در آن یک شبکه غیررسمی و زیرزمینی وامدهی و دادوستد دلالمآبانه در بازا، با بانکهای رسمی و قانونی رقابت میکند.
همچنین هزاران تعاونی اعتبار و صندوق قرضالحسنه (بدون سود) در کنار بخشهای یاد شده مشغول فعالیت هستند. طبق برخی تخمینها، حجم پول در گردش در بازار (جایی که نرخ سود پرداختی به سپردهگذاران و وام گیرندهها بیست تا ٢۵ درصد از نرخ رسمی بالاتر است) بیش از عرضه رسمی پول است.
رونق این شبکه غیررسمی بهنوبه خود، فرصتهای مناسبی را برای رانتخواریهای موجود در حلقههای پرنفوذ پدید آورد که میتوانند مقادیری عظیم از سیستم بانکی قرض گرفته و با سودی قابلملاحظه پول یاد شده را وام دهند. در این چارچوب فعالیتهای صندوقهای قرضالحسنه که هیچ نظارتی بر آنها وجود ندارد مشکلات بزرگی را فراهم کرده است زیرا این صندوقها بر مبنای نرخ سود صفر وام میدهند در حالیکه در عمل، اغلب مبالغی برای خدمات از قرضگیرنده محتاج دریافت میکنند یا وثیقهای بزرگ از آنها میخواهند و این پول وثیقه را برای سوددهی مورد استفاده قرار میدهند.
تجربهای تلخ
نظام بانکی دولتی ایران، طی دو دهه گذشته، سابقهای نه چندان مطلوب داشته است. این بخش نه تنها نتوانسته است به اهداف ذکر شده در قانون بانکداری سال ١٩٨٣ دست پیدا کند- افزایش رشد اقتصادی، حاکمیت عدالت اجتماعی و حفاظت از ارز ملی- بلکه مشکلاتی را برای جامعه و اقتصاد به وجود آورده است. بخش بانکداری به سبب رشد اندک، کارایی پایین، محدود بودن خدمات و … بر موانع اقتصادی کشور افزوده است.
اگر چه کلیه مشکلات اجتنابناپذیر اقتصادی ایران در دوران پس از انقلاب را که برخی از آنها، رکود نسبی، نرخ دورقمی تورم، نرخ بالای بیکاری، کاهش درآمد سرانه و تفاوت روبه رشد درآمدها هستند نمیتوان صرفاً به بخش بانکداری مربوط دانست، اما نمیتوان مسؤولیت نظام بانکی را در تمام این کمبودها و مشکلات نادیده گرفت یا اندک تلقی کرد.
با توجه به ناکامیهای موجود در دستیابی به اهداف ملی، سابقه عملکرد بخش بانکداری بهطور گسترده در مجلس، نشریات مالی و اقتصادی و نشستهای دورهای بانکی مورد بررسی قرار گرفته است. بر مبنای آنچه در این جلسات و نشریات منتشره شده است، بخش بانکداری به جای آنکه نیرویی برای رشد باشد، اغلب در زمینه رشد سالانه عقبتر از دیگر بخشهای بوده است. برای مثال طی دومین برنامه پنچ ساله توسعه (١٩٩۶-٢٠٠٠) هنگامی که تولید ناخالص داخلی غیرنفتی، بهطور متوسط سالیانه ٣٫٨ درصد رشد میکرد رشد بخش مالی تنها ١٫۶ درصد بود.
همچنین بانکها به جای افزایش رفاه عمومی و عدالت اجتماعی، به عامل و ابزاری برای توزیع ناعادلانه درآمدها تبدیل شده اند. با توجه به این که طی ٢٣ سال گذشته نرخ متوسط تورم حدود هجده درصد بوده و نرخ متوسط سود سپرده بیشتر از دوازده درصد نشده است، سپرده گذاران بیپناه هر سال شش درصد از قدرت خرید داراییهای خود را از دست داده اند. همچنین با توجه به اینکه هزینه استقراض در کل دوره تقریباً همواره پایینتر از نرخ تورم واقعی بوده، وام گیرندههایی که ارتباط قوی داشته اند از یارانه ای قابل ملاحظه بهره برده و این فرایند به ضرر سپرده گذارها تمام شده است.
ریال که در سال ١٩٧٩، به شکل یک دلار به ازاء هفتاد ریال مبادله میشد، در سال ٢٠٠٢ به صوت هر دلار به ازاء ٧٩٠٠ ریال دادوستد میشود. بهطور خلاصه میتوان گفت نظام بانکی هیچ سودی برای سهامدارها (دولت)، هیچ خدمت ویژه و مدرنی برای سپرده گذارها یا مشتریها نداشته و به جای کنترل تورم و ایجاد شغل و سرمایهگذاری ، بر میزان نقدینگی اضافی افزوده و با کاستن از هزینههای سرمایه در برابر دستمزد نیروی کار، به بازار کار لطمه زده است.
آغاز دورانی جدید
در اوایل دهه ١٩٩٠، پس از یک دهه تجربه عدم کارایی نظام بانکی، عمدتاً به سبب عدم نظارت کافی، نیاز به اصطلاح و تصحیح ساختار، بیش از هر زمان دیگر احساس شد.
اما چون طبق قانون اساسی و قانون بانکداری سال ١٩٨٣، بانکداری خصوصی و متعارف ممنوع بود، بانک مرکزی، تنها راه گریز را به شکل «نهادهای اعتباری غیر بانکی خصوصی» مطرح کرد. به این نهادها اجازه داده شد چهار درصد بیش از بانکهای تجاری سود به سپردهگذاران پرداخت کنند و مجموعهای وسیع از خدمات بانکی را ارائه دهند (به جز افتتاح حساب جاری و دادوستد ارز).
هدف اصلی از این طرح ایجاد رقبایی سازمانیافته و قانونی هم برای بانکهای غیرکارآی دولتی و هم شبکه اعتباری بازار بود. بانک مرکزی از سال ١٩٩٧ تا کنون به سه فقره از این بانکها اجازه فعالیت داده است و این در حالی است که یکی از این گونه نهادها، وابسته به بنیاد مستضعفان، بدون اجازه قانونی از پیش مشغول فعالیت بود. همچنین به بانکهای خارجی و خصوصی داخلی اجازه داده شد در مناطق آزاد تجاری در خلیج فارس، تحت قوانین و مقراتی کمتر دستوپا گیر، به فعالیت بپردازند.
بانکهای با ماهیت غیربانکی، پس از تأسیس و اجازه پیدا کردن برای انجام فعالیتهای سودبخش اما محدود مالی، فشار آوردن بر بانک مرکزی و مجلس را به هدف تبدل شدن به بانکهایی با توایی ارائه کلیه خدمات آغاز کردند. این تلاش بالاخره هنگامی بهثمر رسید که در اوایل سال ٢٠٠٠، مجلس پنجم (با اکثریت نمایندگان محافظهکار) با بهرهگیری از یک تبصره در قانون اساسی، تشکیل بانکهای خصوصی تجاری را در داخل ایران تحت یک مجموعه تصضمینها (از جمله مالکیت صددرصد ایرانی) بهتصویب رساند. بانک کارآفرین و دو مؤسسه اعتباری دیگر نتیجه تصویب قانون بوده اند.
تأسیس مجدد بانکهای خصوصی در ایران بدون شک، فصلی جدید در تاریخ بانکداری جمهوری اسلامی ایران است. بعضی از تحلیلگران این روند را نشانه پایان نظام بانکی ملی و دولتی میدانند. پیشبینی میشود که هنگامی که پنج بانک خصوصی یا بیشتر وارد صحنه شوند، مدتی بعد بدون تردید، بانکهای دولتی بهسبب ورشکستگی، فروش یا تعطیلی از صحنه خارج خواهند شد.
با آنکه این گونه پیشبینیها در حال حاضر بسیار امیدوار کننده هستند، هیچ تردیدی وجود ندارد که اصلاحات و آزادسازی اصلی و اساسی نظام کنونی، هنوز آغاز نشده و در آینده صورت خواهد گرفت.
با توجه به جو مناسب کنونی، این احتما کاملاً وجود دازرد که بانکداری خصوصی، شیوههای کنونی بانکداری را در ایران از اساس متحول خواهد کرد.
طرح قانون بانکداری؛ تحکیم انحراف
این موفقیت با پایداری کمنظیری در سراسر دهه ۱۳۴۰ ادامه داشت، به شکلی که متوسط نرخ تورم در دهه ۱۳۴۰ به کمتر از ۲درصد رسید. تورم دهه۱۳۴۰ به میزان ۷/ ۱درصد بود. این سطح از تورم برای رشد با ثبات اقتصاد سطح ایدهآل در حد جهانی است. سوال اصلی این است که چرا و چطور چنین عملکرد درخشانی به یکی از بدترین و نازلترین عملکردها تبدیل شد؟
پاسخ ساده است، حکمرانی بد اقتصادی، بیتوجهی به دستاوردهای علمی، سیاستگذاری صلاحدیدی و غلط، جدایی از قافله جهانی و عقبماندگی در زمینههای مختلف، اصرار بر رویههای شکستخورده و نامربوط و مصادره به مطلوب و شعارزدگی و آدرس غلط دادن و عوامزدگی و برخورد ایدئولوژیک.
آنچه گذشت باعث رشد نفوذ گروههای ذینفع در بخش عمومی و خصوصی، بهویژه طی دو دهه گذشته در نظام بانکی شده است. قبل از آن، برنامه سوم و چهارم توسعه، سنگ بنای اصلاحات تدریجی و جبران تدریجی مافات را پایهگذاری کرد. اما از نیمه دهه۱۳۸۰ به بعد توفان همهجانبهای طومار امید را درهمپیچید و فرآیند تخریبی همهجانبهای از سوء حکمرانی و تحریمهای اقتصادی، تورمهای حدود ۲۰درصد را به سطوحی حدود ۴۰درصد در سالهای اخیر رسانده است. سهم سرکوب مالی و تسهیلات تکلیفی و موسسات غیر مجاز و تکالیف قانونی مخرب و البته گروههای ذینفع و بانفوذ در این تخریب غیر قابل انکار است. حالا همان فرهنگ قانونگذاری مسوول تخریبها، دستاندرکار تغییر قانون حاکم بر صنعت بانکداری است. مخالفت همهجانبه نزدیک به صددرصد مدیران ارشد بانکی کشور با طرح قانون بانکداری که این روزها در مجلس مطرح است، نشان از نگرانی بسیار بزرگ دلسوزانی است که با قاطعیت میتوان ادعا کرد ذینفع نیستند و در فرآیند سیاسی و اقتصادی از گروههای ذینفع مستقل هستند. این مدیران در دهههای اخیر همواره نسبت به رویه های حاکم معترض بوده و به موقع هشدارهایی دادهاند که اگر شنیده میشد، کار به اینجا نمیرسید.
رویههای حاکم، حاصلی جز دست درازی به اندوختهها و قدرت خرید مردم نداشته و ندارد. بارزترین جلوه این دستدرازی در تورم خودنمایی میکند. این در حالی است که مسوولان وضع موجود که با اشغال مناصب سیاستگذاری و بیتوجهی به توصیههای کارشناسی دلسوزان و اتخاذ سیاستهای غلط و تکرار مکرر آنها، باعث این فلاکت اقتصادی و فقر گسترده شدهاند، انگشت اشاره را به سمت غلط گرفتهاند و فریاد عدالتخواهی و مبارزه با فقر سر میدهند «تا نشان سم اسبت گم کنند – ترکمانا نعل را وارونه زن». رویههای حاکم از همه قوانین و مقررات و عوامل دیگر موثرتر هستند. اما قوانین حاکم در این میانه نقش اساسی دارند. اگر بانکداری مرکزی و صنعت بانکداری میتواند از زمینهسازی برای توسعه و رشد پایدار تا رکود و بیثباتی برای اقتصاد ملی را باعث شود، یکی از مهمترین علل چنین تفاوتی در نظر و عمل را باید در ترتیبات نهادی و قانونی نظام بانکداری جستوجو کرد.
طرح قانون بانکداری که این روزها در مجلس مورد بحث و بررسی است، نمونه خطرناکی از ترتیبات نهادی و قانون بد و حمایت از عقبماندگی است که خواسته یا ناخواسته باعث فقر بیشتر و زمینهسازی برای دامن زدن به رشد نهادهای ناکارآمد است که از ثروت ملی بهره میبرند.
طرح قانون بانکداری را از برشهای مختلف میتوان مورد بررسی قرار داد. برای مثال مهمترین شاخص بانکداری مرکزی موضوع استقلال بانک مرکزی است که در دهههای اخیر مقبولیت و پذیرش عام در سطح جهانی و ملی پیدا کرده است. ادعا این است که در طرح جدید بانک مرکزی از زوایای مختلف در جایگاه فرودستتر از قانون قدیمی پولی و بانکی قرار گرفته است. در حقیقت طرح جدید تمام دستاوردهای بشری درباره استقلال بانک مرکزی را کنار گذاشته و نوعی آشفتگی و پریشانی در این زمینه را پیشنهاد کرده است. دستاوردهای جهانی و الگوهای پذیرفتهشده و استاندارد برای استقلال حداقل سه جنبه را دربرمیگیرد:
۱- برای بانک مرکزی جز تعیین هدف، امر دیگری از بیرون ساختار قانونی و عملیاتی آن تعیین تکلیف نشود.
۲- بانک مرکزی برای نیل به اهداف باید از استقلال کامل در هدایت عملیات برخوردار باشد. منجمله برای انتخاب ابزار هدایت سیاست پولی و نظارت بر بخش مالی برای اطمینان از ثبات و سلامت نظام بانکی بهطور کامل خودمختار باشد.
۳- بانک مرکزی در سازماندهی، بودجهریزی و مدیریت داخلی خود خودمختاری و اختیار کامل داشته باشد.
البته در برابر اختیارات مذکور بانک مرکزی باید پاسخگو باشد. این پاسخگویی در برابر دولت یا پارلمان یا مرجع معین دیگری خواهد بود. وگرنه هیچ مرجعی در ساختار حکمرانی بانک مرکزی دخالت دیگری نباید داشته باشد.
قانون بانک مرکزی قبل از هر چیز باید هدفی روشن برای بانک مرکزی تعیین کند و امکان دخالت در بانک مرکزی را از طریق تامین خودمختاری مطلق برای بانک، از بین ببرد. البته برای نیل به موفقیت بانک مرکزی لازم است علاوه بر هدف صحیح، تامین خودمختاری عملیاتی، برخورداری از همکاریهای بینالمللی، تجهیز بانک مرکزی بهویژه با نیروی انسانی تراز بینالمللی و برخورداری از ظرفیت تحلیلی ممتاز برای رصد بازار و تامین ثبات قیمتی و ثبات مالی در اقتصاد، از نهایت درجه اهمیت برخوردار است.
ترتیبات نهادی مذکور همگی ذیل هدف ثبات قیمتی، بخوانید کنترل تورم و ثبات نهادها و بازارهای مالی تعریف میشوند. عدم سلطه مالی دولت و استقلال قواعد مالی-بودجهای دولت از قواعد و سیاستهای پولی و بانکی و امثال اینها همگی ذیل ترتیبات پیشگفته باید تعریف شوند. از همه موارد گفتهشده که بگذریم بدون برخورداری از محیط اقتصادی و سیاستی کارآمد و باثبات نمیتوان از بانک مرکزی انتظار معجزه داشت.
طرح بانکداری از چنین کیفیتی تقریبا تهی است. در طرح بانکداری مورد بحث در مجلس از الگوهای ترکیبی، ناسازگار، بعضا نامربوط و فرسوده و قدیمی و بههمریختهای پیروی شده است که نه تنها نسبت به قوانین پولی و بانکی مصوب ۱۳۳۹ و ۱۳۵۱ عقبرفتهتر است، بلکه اساسا الگوی دلبخواهی و بیبدیل و بیسابقهای دارد که به جرات میتوان ادعا کرد کاری مندرآوردی و ترکیبی از الگوی بنگاهداری خصوصی و نهادسازی عقبافتاده و واپسگراست.
این در حالی است که پس از گذشت نزدیک به ۱۵۰سال از تاریخچه بانکداری و بیش از ۶۰سال تجربه بانکداری مرکزی، انتظار نبود که چنین طرحی را با چنان کیفیت نازل و آشفتهای که در مواردی امتزاجی از خیالپردازیهای آشفته است، برخلاف اجماع عقلا و با کنار گذاشتن نظرات متخصصان و مشفقان و بیتوجه به شکنندگیهای موجود، به نوعی با پنجه کشیدن به چهره مصالح ملی و با لجبازی و تکروی و نادیده گرفتن توصیههای عالمانه و مشفقانه، در این سطح مطرح شود و در آستانه رسیدگی و امکان تصویب قرار گیرد.
فقط برای مثال به نتیجه نظرسنجی از روسای کل و اعضای هیات عامل و مدیران اسبق بانک مرکزی و نظام بانکی اشاره کنم که بیش از ۹۸درصد آنها با لایحه بانکداری مخالف بودند.
اما به جای استقبال از نظرات مذکور متاسفانه اولیای طرح در مجلس با به حاشیه بردن بحث و بیتوجه به محتوای استدلال مخالفان شروع به حمله شخصی به ایشان کردهاند و بدون هیچ آشنایی عملی و حرفهای با بانکداری مرکزی و بانکداری، خود را در اوج کبریایی نشانده و کشتی شکسته بانکداری را با طرح دلبخواه خود برای تصادمی عظیم با صخرهها پیش میبرند.
طرح بانکداری مجلس فاقد حداقلهای مورد نیاز یک بانک مرکزی مدرن است. به قول یکی از استادان ارجمند، طرح مذکور عقبگرد و بازگشتی است که به نظرم کشور را از سطح قانون پولی و بانکی مصوب ۱۳۳۹واپستر میبرد. این طرح نه تنها استقلال بانک مرکزی را تامین نمیکند، بلکه با تحکیم جایگاه وزرا و نمایندگان دولت و اجزای حاکمیت در ارکان بانک مرکزی و همچنین با تضعیف جایگاه رئیس کل بانک و سایر ترتیبات نهادی معیوب، فاتحه استقلال بانک را خوانده و بانک مرکزی را به نهاد کاهشدهنده ارزش اندوخته پولی کشور و تضعیفکننده موقعیت رقابتی فعالان اقتصادی و وضعیت مالی آحاد ملت تبدیل میکند.
این طرح سلطه مالی دولت و مجلس را بر بانک مرکزی توسعه و تحکیم میبخشد. شورای فقهی را برتر از شورای نگهبان مینشاند و زمینه را برای تخریب نهادی بانک مرکزی تحت لوای سلطه فقه آماده میکند؛ بدون اینکه هیچ فرآیندی برای پاسخگویی و حسابدهی آن فراهم کند.
طرح بانکداری قصد دارد جایگزین قوانین مادر در حوزه بانکداری شود. علاوه بر قانون پولی و بانکی، قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب شهریور ۱۳۶۲ (که قرار بود برای پنج سال اجرا شود؛ ولی نزدیک چهل سال است که میدانداری میکند) و قانون تاسیس موسسات اعتباری و بانکی، مهمترین قوانینی است که با تصویب این طرح منسوخ خواهد شد. حال در شرایطی که ظرفیت تحول در قوانین مادر وجود ندارد، چنین جاهطلبی برای منسوخ کردن چند قانون، آنهم بدون برخورداری از اعتماد جامعه نخبگانی ذیربط، سودایی خطرناک است.
تغییرات انجامشده در فرآیند شور اول و دوم طرح بانکداری عمدتا غیرشفاف و بدون ضابطه بوده و از پشتیبانی جامعه نخبگانی بیبهره بوده است. چنین فرآیندی فی حد ذاته معیوب و فاقد اعتبار لازم برای ادامه راه است و باعث تولد نوزادی ناقص خواهد بود. تغییرات قابل توجه و نسبتا مخفیانه و غیر شفاف انجامشده باعث آشفتگی و تنزل کیفی و عدم انسجام طرحی شده است که در شکل قبلی هم اشکالاتی اساسی داشت. طرح جدید ارکان جدیدی را در ضمن ارکان بانک مرکزی معرفی میکند، مانند شورای فقهی با اختیاراتی بسیار وسیع که مستلزم موازیکاری، تعارض و تضعیف ارکان حرفهای و تاریخی و متناظر با ارکان بانکهای مرکزی مرسوم جهان است. اهداف بانک مرکزی در طرح مذکور شامل حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال است که هدف کنترل تورم را کمرنگ و تضعیف میکند. بهویژه که حمایت از رشد و اشتغال مکررا در متن طرح آمده است.
خلاصه اینکه از طلا گشتن پشیمان گشتهایم – مرحمت فرموده ما را مس کنید
دست از ماجراجویی برداریم و امور را به متخصصان دلسوز و مجرب و کارآزموده و تجربهاندوخته بسپاریم.